I 20 anni del CAD: Perché l’ennesima Riforma rischia di mancare il bersaglio
Sono passati ormai 20 anni da quando il Codice dell’amministrazione digitale (CAD) è entrato nel nostro ordinamento.
E gli anni si sentono tutti.
Si tratta di un testo normativo che, dopo troppe revisioni e “aggiornamenti”, ha perso anche quella sistematicità già originariamente zoppicante. E stiamo procedendo verso l’ennesima riforma poco ficcante.
Infatti, secondo l’art. 11 della L. 167/2025 “al fine di valorizzare e rafforzare il patrimonio informativo pubblico, i processi di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e l’erogazione di servizi in rete ai cittadini e alle imprese, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi di semplificazione, modificazione e integrazione del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.
La delega è in realtà meno ampia di quanto appaia nel primo comma. L’articolo prosegue specificando gli ambiti di intervento: da una parte, aggiornare la disciplina dei mezzi di identificazione elettronica e dei servizi fiduciari in coerenza con il quadro regolatorio europeo (modificato recentemente con il cd. eIDAS II, Reg. UE 2024/1183); dall’altra, “garantire e rafforzare l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati delle pubbliche amministrazioni e dei gestori dei servizi pubblici, mediante la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure per l’accesso ai dati e la loro disponibilità tramite i servizi della piattaforma digitale nazionale dati nonché per la generazione e la conservazione dei documenti”.
Non si può non sottolineare la sciatteria di questa seconda parte dell’articolo, dove si annuncia la generica necessità di “rafforzare” l’interoperabilità e si utilizzano termini impropri come “generazione” di documenti (termine tecnicamente impreciso che dovrebbe riferirsi a quelli nativamente informatici) [1], limitando a essi la conservazione che invece dovrebbe propriamente concentrarsi sui fascicoli informatici, se si volesse aspirare a sviluppare archivi digitali in grado di tutelare la fede pubblica.
Inoltre, ho già avuto modo di evidenziare la scarsa reale utilità della consultazione pubblica su questo ennesimo “nuovo” CAD, la cui (sembrerebbe striminzita) revisione è in mano a una nuova commissione. Inutile tornarci su ancora.
Il peccato originale
Il problema del CAD, però, è più profondo e risale al suo stesso concepimento. Il suo peccato originale è aver voluto disciplinare insieme rapporti privatistici e rapporti pubblicistici all’interno di un unico corpo normativo ibrido. Questa scelta ha generato un testo inevitabilmente confusionario, che fatica a essere coerente sia con il diritto privato sia con quello amministrativo.
Sarebbe stato (e sarebbe ancora) molto più efficace e chiaro integrare le regole propriamente digitali nel Codice Civile – dove troverebbero naturale collocazione istituti come la firma elettronica, il documento informatico, il domicilio digitale, quindi, la trasmissione telematica degli atti e la responsabilità per i trattamenti illeciti – lasciando al diritto amministrativo un Codice delle amministrazioni digitali, più snello, mirato e sistematico.
Invece continuiamo a stratificare norme confuse su impianti legislativi obsoleti e spesso inutili.
A mio avviso, il CAD non ha più bisogno di ritocchi cosmetici o di rattoppi spot. Meriterebbe una vera riforma per aspirare a essere finalmente un Codice snello, con una quindicina di articoli fondamentali che enuncino principi chiari, tecnicamente corretti e pienamente compatibili con il quadro europeo.
Cosa vale ancora la pena salvare
Non tutto il CAD, infatti, è “da buttare”. Restano attuali e lungimiranti diversi suoi articoli.
Ad esempio, non si possono non citare l’art. 3 sui diritti dei cittadini in materia di servizi digitali; l’art. 8 sui doveri di alfabetizzazione informatica delle pubbliche amministrazioni; o ancora l’art. 9 sulla partecipazione democratica elettronica, che aveva anticipato di molti anni i temi della democrazia diretta e della partecipazione digitale dei cittadini. Di grande importanza strategica rimangono l’art. 12 sulla riorganizzazione e la ridefinizione dei processi delle pubbliche amministrazioni o anche l’art.13 sulla formazione del personale pubblico. E non si possono dimenticare, tra gli altri, gli artt. 68 e 69 sul riuso delle soluzioni e sul software open source, nonché le disposizioni – pur migliorabili – degli artt. 20-21 (validità ed efficacia del documento informatico e delle firme elettroniche) e 43-44 (gestione e conservazione dei documenti)[2].
Tutte queste norme rappresentano un patrimonio di principi corretti e ancora moderni, che però – nella stragrande maggioranza dei casi – non hanno trovato concreta attuazione.
E qui sorge una domanda legittima e scomoda: perché? Soprattutto alla luce dei copiosi investimenti in digitalizzazione previsti dal PNRR.
Queste parti dimostrano che, quando il legislatore del 2005 ha ragionato in termini di principi e di soluzioni tecnologiche neutre, ha saputo guardare avanti. Peccato che il resto del testo non abbia mantenuto la stessa coerenza e che, soprattutto, l’attuazione pratica sia stata così deludente.
È tempo di smettere di rattoppare un Codice che non riesce più a stare in piedi e di avere il coraggio di ripensarne radicalmente la struttura, rispettando la distinzione naturale tra diritto privato e diritto amministrativo. Altrimenti continueremo a celebrare anniversari di un Codice che, purtroppo come tante altre leggi nel nostro ordinamento, esiste più sulla carta che nella realtà operativa dei cittadini e delle imprese.
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Queste tematiche sono state approfondite nel convegno “La P.A. digitale – Luci ed ombre a oltre 20 anni dal CAD e prospettive di riforma”, organizzato dall’Ordine degli Avvocati di Roma il 20 maggio 2026 presso il Palazzo di Giustizia (durante il quale sono intervenuto con un breve intervento ascoltabile a partire dal minuto 25.28).
[1] La “generazione” dei documenti è un termine improprio e poco preciso perché la legislazione generale e anche la normativa tecnica hanno sempre utilizzato il termine di “formazione” dei documenti informatici, associandolo correttamente a gestione e conservazione. Il termine “generazione” rischia pertanto di confondere la formazione del documento nativo digitale con la mera digitalizzazione di atti cartacei (o – peggio – con la stampa di dati da sistema).
[2] Questi articoli restano fondamentali perché concretizzano i principi della neutralità tecnologica, del valore formale e probatorio dei documenti e dei fascicoli informatici e della tutela degli archivi digitali.
